| publié le 2007 |
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- Les conclusions
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Selon le Traité d'Amsterdam, entré en vigueur le 1er Mai 1999, l'UE :
Dans ce but, le Conseil Européen a adopté en octobre 1999 à Tampere un premier programme de travail, achevé en 2004.
Les versions successives du Tableau de bord de Tampere, depuis 2001, mis à jour régulièrement pour évaluer les conclusions opérationnelles du traité : « Communication de la Commission au Conseil et au Parlement européen -
mise a jour semestrielle du tableau de bord pour l'examen des progrès réalisés en vue de la création d'un espace "de liberté, de sécurité et de justice" dans l'Union européenne ».
Au terme des cinq années au cours desquelles ces normes ont été élaborées, force est de constater qu'on est bien loin des principes proclamés à Tampere. A ceci deux causes principales. La première est la réticence dont ont fait preuve la plupart des Etats à abandonner une partie de leur souveraineté dans un domaine des plus sensibles pour eux, celui qui touche à leurs frontières. La seconde est liée au climat sécuritaire qui a rapidement pris le pas - effet 11 septembre aidant - sur les objectifs affichés en matière d'intégration des étrangers installés de longue date en Europe. Cette évolution s'est traduite par un décalage spectaculaire entre les avancées rapides réalisées dans le domaine de la protection des frontières, souvent issues de décisions prises, en dehors de tout contrôle démocratique, dans le cadre de la coopération policière, et la lenteur du processus pour tout ce qui concerne la question de la résidence et du droit au séjour des immigrés qui ont vocation à demeurer sur le territoire de l'Union. En témoignent notamment les mésaventures de la directive relative au regroupement familial des étrangers : partie, en 2000, d'une proposition initiale de la Commission européenne marquée par un esprit d'ouverture et le souci du respect du droit fondamental à vivre en famille, elle a subi au fil des négociations de telles attaques qu'il n'en est plus resté, au jour de son adoption en 2003, qu'un texte extrêmement restrictif, fruit des compromis en forme de marchandages auxquels se sont livrés les Quinze. Au point que la directive, vivement critiquée par les associations, a fait l'objet d'une procédure en annulation engagée par le Parlement européen devant la Cour de justice des communautés européennes contre certaines de ses dispositions les plus attentatoires au droit de la famille. Une autre directive, destinée, celle-là, à « rapprocher le statut des ressortissants de pays tiers installés de longue date dans l'Union au plus près de celui des citoyens communautaires », prévoyait au départ l'instauration d'un vrai droit à la mobilité en Europe pour les ressortissants d'Etats tiers, comportant l'accès libre au marché de l'emploi de tous les Etats membres dès lors qu'ils en auraient le bénéfice dans l'un d'entre eux. Le projet a fait long feu : dans la version finale de la directive relative au statut du résident de longue durée, l'accès au travail est subordonné aux « finalités économiques relatives au marché unique » - en fait, au principe de « préférence communautaire » à l'emploi, ce qui évacue pour longtemps toute perspective d'égalité entre les travailleurs européens et les autres.
Dans le domaine de l'asile l'activité normative de l'Union a été la plus soutenue, et la plus critiquée. Formellement respecté, le cadre fixé à Tampere a ainsi conduit à l'adoption d'un ensemble de textes communautaires juridiquement contraignantsobéissant à deux tendances : l'alignement par le bas, sur la base de standards minimaux parfois bien en deçà de certains dispositifs nationaux existants, et l'émergence de concepts tels que l'« asile interne » ou les « pays sûrs » qui, s'inscrivant dans un contexte de défiance croissante à l'égard des demandeurs d'asile et des réfugiés, contribuent à organiser un système européen d'asile où tout semble fait pour dissuader les requérants et éviter d'avoir à leur accorder protection. (Claire Rodier, Union Européenne : d'une politique commune d'asile et d'immigration à l'« externalisation » des procédures, Horizon n°74 septembre 2005)
Le 4 novembre 2004, le Conseil Européen a adopté le programme de La Haye qui fixe les objectifs à atteindre dans le domaine de la liberté, de la sécurité et de la justice durant la période 2005-2010. Ce nouveau programme prend en compte l'évalutation finale du programme de Tampere.
La Commission a présenté le 10 mai 2005 un plan d'action accompagné de mesures
détaillées et d'un calendrier du programme de La Haye. Voir The Hague Programme - Ten priorities for the next five years
Le 2 juin 2005, le Conseil a approuvé le Plan d'Action,
qui sera le cadre de référence du travail de la Commission et du Conseil jusqu'en 2010.
Le programme de La Haye consacre une large place à « la dimension extérieure de l'asile et de l'immigration », déclinée en plusieurs volets. L'accent est mis sur la nécessité pour l'Union européenne de soutenir, dans le cadre d'un partenariat, les pays tiers pour améliorer leur capacité à gérer les migrations, à protéger les réfugiés et à prévenir et combattre l'immigration clandestine. Dans cette perspective, il est souligné que « les politiques qui concernent à la fois l'immigration, la coopération au développement et l'aide humanitaire [doivent être] cohérentes ». Concernant l'asile, une étude va évaluer « le bien-fondé, le caractère opportun et la faisabilité d'un traitement commun des demandes d'asile en dehors de l'UE ». Il est également prévu d'intensifier la coopération aux frontières méridionales et orientales de l'UE afin de permettre aux pays limitrophes de mieux gérer l'immigration et d'offrir une protection adéquate aux réfugiés.
L'idée d'aider des pays tiers à progresser sur le terrain du respect des droits des migrants et du droit d'asile, dans le cadre d'une véritable politique de partenariat, n'est certes pas en soi contestable. L'actualité la rend cependant peu crédible, au regard de la double tendance qui tend à s'imposer. D'une part, l'UE limite de plus en plus l'accès légal à ses frontières, pour les étrangers qui en principe devraient bénéficier du « droit » à les franchir, en particulier l'immigration familiale et les réfugiés. Les directives adoptées pendant la période 1999-2004 (cf ci-dessus) s ont l'expression de ce repli. D'autre part, elle cherche à faire venir une immigration de travail dont les indicateurs semblent attester de la nécessité impérieuse pour le maintien de sa prospérité. Dans ce contexte, « l'externalisation » de la politique migratoire semble la réponse adéquate : elle permet de cantonner hors d'Europe l'immigration dite « subie » en en confiant la gestion aux voisins proches, et de faire le tri pour en extraire l'immigration « choisie » grâce aux camps qui ne manqueront pas de se mettre en place.
Loin d'être du véritable partenariat, la politique de voisinage de l'Union s'apparente plus à une stratégie de « donnant-donnant » dont migrants et exilés font les frais. (Claire Rodier, ibid.)
Le Livre vert sur une approche communautaire de la gestion des migrations économiques COM(2004) 811, 11 janvier 2005
Acquis of the European Union in the field of Justice and Home Affairs (Title IV of the TEC and title VI of the TEU) version consolidée novembre 2006 (pdf, en anglais)
Programme-cadre 2007-2013 : Solidarité et gestion des flux migratoires (réfugiés, frontières externes, intégration des nationaux de pays tiers, retour)
Programmes 2004-2007
Le processus de Barcelone
Méditerranée du Sud, Moyen- et Proche- Orient, Amérique Latine, Asie du Sud et du Sud-Est et coopération Nord-Sud
Relations extérieures et de coopération au développement avec les pays ACP (Afrique, Caraïbes et Pacifique), convention de Lomé
