Espagne

ESPAGNE

Généralités

L’Espagne, traditionnellement pays d’émigration, est devenue en l’espace de 15 ans un pays d’immigration. Depuis 1998, elle est l’un des pays européens qui reçoit le plus de migrants. Grâce à une période de croissance économique sans précédent (en grande partie due à ces mêmes migrants), l’Espagne a cessée d’être un pays d’émigration et de transit pour devenir un pays d’accueil.

De par sa situation géographique, qui fait d’elle la principale porte sud de l’Europe, l’Espagne est devenue l’un des pays les plus impliqués dans les politiques européennes destinées à contrôler, dissuader et freiner la venue des migrants, notamment en provenance d’Afrique, politiques qui sont basées sur la fermeture et sur le recul des frontières externes, et ce sans pointer du doigt les causes de la migration, ni même mentionner le coût en vies humaines que ces politiques répressives génèrent [1].

Les politiques migratoires espagnoles ont comme objectif premier de « lutter contre l’immigration clandestine » en contenant les migrants africains, notamment subsahariens. Il s’agit, par des moyens législatifs (durcissement de la Ley de Extranjeria), diplomatiques (Plan Afrique) et militaires (FRONTEX/ SIVE/ SIRGA...) d’empêcher que les candidats à l’immigration ne quittent leur pays, s’ils arrivent à partir, de les empêcher d’atteindre le sol espagnol, et s’ils y parviennent, de faire en sorte qu’ils soient rapidement renvoyés vers le pays de transit et/ou d’origine, sans contrôle du respect de leurs droits fondamentaux de l’autre côté de la frontière.

Il existerait actuellement un million de personnes en situation irrégulière sur le territoire espagnol, confrontées à la non-reconnaissance de leurs droits, à la marginalisation sociale et aux logements de fortune, à la peur constante de la police, de l’expulsion et à l’exploitation. En effet, nombre d’entre elles travaillent de façon clandestine, dans des conditions souvent indignes que n’accepteraient pas les autochtones.

Législation sur les étrangers

L’Espagne a signé les principales Conventions Internationales de protection des droits des migrants, à l’exception de la Convention de l’ONU sur les Droits de tous les travailleurs migrants et de leurs familles. Au niveau national, c’est la « Ley de Extranjería » (LOEX), loi Organique 4/2000 du 11 janvier sur les Droits et Libertés des Etrangers en Espagne et sur leur intégration sociale [modifiée par les Lois 8/2000 du 22 décembre, puis 11/2003 du 29 septembre, puis 14/2003 du 20 novembre], qui régit l’entrée et le séjour des étrangers en Espagne Le 26 juin 2009, le projet de réforme LOEX a été adopté en Conseil des Ministres [2] ; son approbation future par le Congrès et le Sénat étant nécessaire pour que la réforme législative soit effective.

Ce projet de loi prévoit notamment : un allongement de la durée maximale de rétention de 40 à 60 jours avec possibilité de suspendre les délais en cas de demande d’asile ou d’habeas corpus ; l’augmentation des conduites sanctionables et du montant des sanctions dans le cadre de la lutte contre l’immigration clandestine et de ceux qui la promeuvent [3], y compris dans les cas relevant de la simple collaboration humanitaire ; un accroissement des instruments préventifs [4], et une « efficacité accrue des procédures de rapatriement » ; l’introduction du délai de « retour volontaire » (entre 7 et 30 jours) dans les ordres d’expulsion ; une interdiction de territoire allongée de 3 à 5 ans ; une restriction du regroupement familial [5] ; l’inclusion de l’audience du mineur isolé étranger dans les procédures de rapatriement ; l’octroi d’un permis de séjour pour les femmes étrangères victimes de violence de genre ; la reconnaissance du droit de réunion, de grève, d’association, de syndicalisation et de manifestation pour les étrangers en situation irrégulière, ainsi qu’une assistance juridique gratuite, le droit à l’éducation pour tous les mineurs étrangers de moins de 18 ans et l’octroi d’un fond d’intégration des migrants de 200 millions d’euros.

Il est à noter par ailleurs que l’Espagne assume depuis longtemps une position « utilitariste » en matière migratoire, les migrants étant considérés comme des êtres principalement utiles aux intérêts économiques de l’Etat, ce qui se traduit par la dépendance systématique du permis de séjour à un contrat de travail [6].

Malgré tout, les personnes en situation irrégulière ont accès aux soins gratuits, à l’éducation, à une assistance juridique gratuite dans les démarches administratives, et peuvent bénéficier dans certains cas d’un permis de séjour pour « mesures exceptionnelles » d’un an renouvelable pour arraigo social [7], « raisons humanitaires » et « circonstances exceptionnelles ».

Asile

Les bases normatives de l’asile en Espagne sont doubles : Au niveau international, la Convention de Genève de 1951 (entrée en vigueur en 1954), et le Protocole de New York de 1967 qui la complète.

Au niveau national, la Ley de Asilo 5/1984, du 26 mars (BOE N°74), partiellement modifiée par la Loi 9/1994, du 19 mai (BOE N°122) et modifiée par le nouveau projet de réforme de la Loi Régulant le Droit d’Asile et la Protection Subsidiaire, adopté par le Congrès le 25 juillet 2009 [8] (+ Règlement d’application de la Loi sur l’Asile, R.D. 203/1995, du 10 février).

En Espagne, le droit d’asile est très difficile d’accès [9]. D’une part, très peu de réfugiés potentiels [10] parviennent à entrer sur le territoire espagnol, comme le démontrent les rares demandes d’asile (4517 en 2008 contre 35200 en France), et d’autre part, il est très difficile d’accéder à une protection effective (151 statuts de réfugiés accordés en 2008, soit 2,91% des demandes d’asile, et 126 concessions de protection subsidiaire, un régime moins protecteur).

De fait, malgré l’évaluation positive de la modification, en 2007, de la Loi sur l’Asile par la Loi sur l’Égalité, qui considère explicitement la persécution pour motifs de genre, d’identité et de condition sexuelle comme un critère permettant d’obtenir le statut de réfugié en Espagne, de nombreuses entités considèrent que le droit d’asile en Espagne est un droit réellement menacé [11].

Malgré la reconnaissance de nouveaux droits [12], elles dénoncent que le projet de réforme de la Loi "recueille la partie la plus restrictive des directives européennes et lie l’asile au contrôle migratoire et à la fermeture des frontières" [13]. De fait, si le texte du projet de réforme renforce la protection des femmes, des enfants, des handicapés et des trans/homosexuels, il est néanmoins à déplorer que les citoyens européens communautaires soient exclus de la possibilité de demander asile, ainsi que l’augmentation des causes d’exclusion de ce droit grâce à des formules juridiquement imprécises, la dépendance de l’octroi du statut au seul critère de l’ambassadeur espagnol dans les ambassades de chaque pays, et l’allongement des délais de détention aux frontières.

Internement et rétention [14]

Les Centres d’Internement pour Etrangers (CIE) ont été créés par la première « Ley de Extranjería » en 1985 [15]. Il existe en Espagne 9 CIE, situés dans les provinces de Barcelone (Zona Franca), Málaga (Capuchinos), Madrid (Aluche), Valence (Zapadores), Murcie (Sangonera la Verde), Las Palmas (El Matorral à Fuerteventura, Barranco Seco en Grandes Canaries et les installations aéroportuaires de Lanzarote), Tenerife (Hoya Fría), et Algeciras (La Piñera). Ce sont des centres fermés qui dépendent du Ministère de l’Intérieur. Il existe également deux CETI (Centro de Estancia Temporal para Inmigrantes), à Melilla et Ceuta (enclaves espagnoles sur la côte méditerranéenne du Maroc), qui dépendent du Ministère du Travail et qui sont semi-ouverts. Il existe enfin plusieurs centres de rétention informels dans le détroit de Gibraltar [16] et aux Canaries [17].

Les CIE sont destinés aux étrangers non communautaires en situation administrative irrégulière qui se sont vus signifier une mesure d’éloignement du territoire espagnol. Si cette mesure excède les 72h (retorno, devolución), l’étranger ne pourra être maintenu en détention au Commissariat et devra comparaître devant le juge judiciaire qui décidera, le cas échéant, de son placement en CIE de manière préventive, le temps strictement nécessaire à l’exécution de la mesure d’expulsion, sans jamais pouvoir excéder, à l’heure actuelle, quarante jours (le projet de réforme de la Ley de Extranjería allonge la durée de rétention à soixante jours). Si, passé ce délai, l’expulsion n’a pas été mise en oeuvre (impossibilité de vérifier l’identité de l’intéressé ou pas d’accords bilatéraux de réadmission avec le pays d’origine), l’étranger devra être remis en liberté et ne pourra faire l’objet d’une autre mesure de rétention pour les mêmes motifs.

La détention préventive d’individus n’ayant commis aucun délit, contraire aux droits à la liberté et à la sécurité garantis par la Déclaration Universelle des Droits de l’Homme (Art. 3) et par la Constitution espagnole (Art.17-1), a été déclarée constitutionnelle [18] dans le cas de la rétention d’étrangers en situation administrative irrégulière dans l’attente d’une mesure d’éloignement du territoire espagnol.

Cependant, la constitutionnalité de cette mesure a été conditionnée à une série de garanties de fond, lesquelles ne sont pas respectées :

1. Les lieux d’internement pour étrangers ne doivent revêtir aucun caractère pénitentiaire Les étrangers retenus dénoncent pourtant, à l’intérieur des CIE, un traitement plus rude encore que celui d’un régime pénitentiaire de premier degré, comme le démontrent de nombreux rapports (cf. Commission LIBE du Parlement Européen [19] , Défenseur du Peuple, ONG). En effet, dans la majorité des CIE, qui sont souvent d’anciennes prisons "recyclées", les conditions de séjour des étrangers sont déplorables. De plus, bien que la Loi Organique le garantisse comme un droit spécifique de « l’interné », les possibilités de contact avec la famille ou avec un conseil juridique sont de fait extrêmement limitées. Ajoutons que sous prétexte d’éviter rébellion, résistances ou évasion, l’information fournie à l’interné sur sa situation administrative et juridique est très restrictive, voire parfois très sommaire.

2. La détention préventive doit être une mesure exceptionnelle, fruit d’une résolution judiciaire motivée, qui respecte les droits fondamentaux de la défense.

Le placement en rétention s’effectue sous contrôle judiciaire du Juge d’Instruction, qui n’est pas compétent pour contrôler la conformité de la décision d’expulsion au droit, ce qui produit de nombreux dysfonctionnements. En outre, bien que la norme établisse que l’étranger « sera maintenu le temps strictement nécessaire à l’instruction de son dossier », l’extension actuellement à 40 jours (et bientôt à 60) s’avère automatique, comme s’il s’agissait d’une mesure punitive, et ce même dans les cas où l’impossibilité d’exécuter la mesure d’éloignement est manifeste.

Concernant l’assistance juridique, il est notable que les avocats (souvent commis d’office) n’exercent pas leur fonction de défense, ni n’entrent en contact avec leurs clients après les premiers jours de rétention pour les informer de la situation ou pour étudier toutes les possibilités de défense.

En outre, si l’article 60-2 de la Loi Organique 4/2000 prévoit que : « Les lieux d’internement pour étrangers n’auront aucun caractère pénitentiaire, et seront dotés de services sociaux, juridiques, culturels et sanitaires. Les étrangers internés seront uniquement privés du droit déambulatoire », il est patent que l’accès aux soins est extrêmement limité dans les faits.

Enfin, les organisations de défense des Droits de l’Homme ont les plus grandes difficultés à accéder aux CIE pour vérifier in situ quelle est la réalité de leur fonctionnement. Si, dans la plupart des prisons « pénales », l’accès des ONGs, organismes internationaux et médias est autorisé, il est interdit de facto dans les CIE, et ce malgré l’article 6.2 de l’Ordre Ministériel du 22 février 1999 sur les normes de fonctionnement et le régime intérieur des CIE, qui stipule que : « L’Administration facilitera spécialement la collaboration des institutions et des associations qui se consacrent à l’aide aux étrangers, qui devront dans tous les cas respecter les normes du régime interne du Centre ». Notons cependant qu’il existe un droit d’accès ponctuel pour certaines associations, telle la Commission Espagnole d’Aide aux Réfugiés (CEAR), autorisée à entrer dans les CIE, en respectant certains critères, afin de dispenser une assistance juridique aux demandeurs d’asile.

En ce qui concerne les CETI, qui sont théoriquement les Centres de Séjour Temporaires pour Etrangers de Melilla (avec 480 places + 100 en tentes) et Ceuta (450 places) dépendant du Ministère du Travail et de l’Immigration, ils sont gérés par les Délégations Provinciales de l’Institut des Migrations et des Services Sociaux (IMSERSO). Bien qu’ils aient été initialement pensés pour héberger les migrants parvenus dans ces 2 villes autonomes le temps de la gestion de leurs dossiers durant une période maximale de six mois (renouvelables six mois), en pratique on constate que les CETI se sont transformés en centres fermés, dénués du régime interne des Centres de rétention (CIE) qui prévoient une durée maximale d’internement. Dès lors, nous constatons que la rétention en CETI peut, de facto, se prolonger durant des années [20].

Situation des mineurs

Le mineur en Espagne relève d’un triple cadre juridique : international (Convention des Droits de l’Enfant de 1989, Résolution CE sur les Mineurs Non Accompagnés provenant de Pays Tiers de 1997), national (la Loi de Protection Juridique du Mineur 1/1996) et régional (selon les articles 39 et 53.3 de la Constitution espagnole de 1978, les compétences en matière de protection des mineurs sont déléguées aux Communautés Autonomes. De fait, chacune des 17 Communautés espagnoles a développé sa propre norme, celle de la Communauté d’Andalousie est, pour le moment, la plus « protectrice » à leur égard). En Espagne, tout mineur non accompagné d’un adulte pourvoyant à ses besoins matériels et affectifs est un mineur isolé (ou non accompagné, MIE), qui doit être déclaré en danger et protégé par les services régionaux compétents. L’administration en charge de la tutelle doit régulariser la situation administrative du MIE dans un délai maximum de 9 mois après son entrée sur le territoire espagnol. Les MIE ne sont (presque) jamais placés en centres de rétention. Alors même que la Loi a créé cette possibilité, l’Espagne ne procède pas - encore - à l’enfermement des MIE dans l’attente d’une éventuelle mesure d’éloignement. Cependant, des cas de mineurs traités et retenus comme des majeurs ont été signalés, notamment aux Canaries [21] .

Les mineurs isolés - étrangers ou non - qui nécessitent une protection sont placés dans des centres d’accueil ouverts, tandis que les mineurs en infraction sont placés dans des centres disciplinaires (ouverts, semi-ouverts ou fermés).

Cependant, un MIE peut être expulsé/rapatrié du territoire espagnol, soit parce qu’il est considéré comme un candidat à l’immigration irrégulière (minorité invalidée par test osseux du poignet), soit pour bénéficier d’un « regroupement familial » dans son « intérêt supérieur », après avoir été entendu [22]. L’actuel projet de Réforme de la Ley de Extranjeria restreint de façon préoccupante les droits des MIE en prévoyant d’une part la possibilité de remettre le mineur à disposition des services de protection compétents de son pays d’origine (qui seront financés par l’Espagne s’ils n’existent pas) et, d’autre part, en stipulant que l’obtention d’une autorisation de séjour ne saurait faire obstacle à une future mesure de rapatriement du mineur, à partir du moment où celle-ci s’effectue dans un "son intérêt supérieur" et que le mineur doté de capacité de jugement a pu intervenir (audition) dans la procédure de rapatriement.

Finalement souligner qu’il existait jusqu’à il y a peu un conflit d’intérêt certain du fait du double rôle octroyé à l’Administration, à la fois en charge de la protection des MIE et de leur éventuel rapatriement, car outre l’absence de juge des tutelles, les MIE ne bénéficiaient pas d’une représentation juridique indépendante. Or, par une décision récente [23], le Tribunal Constitutionnel (TC) espagnol a reconnu à un mineur étranger la possibilité de contester judiciairement la mesure de rapatriement dictée à son encontre.

Externalisation et surveillance des frontières

Suite à la militarisation du détroit de Gibraltar (SIVE, SIRGA tridimensionnelle), et à la fermeture du passage du Nord du Maroc (enclaves de Ceuta et Melilla), de plus en plus de candidats à l’émigration choisissent désormais les ports de l’Afrique subsaharienne (Sénégal, Mauritanie, Gambie...) comme point de départ pour atteindre l’Europe et, son chemin le plus direct, l’archipel espagnol des Iles Canaries.

En 2006, suite à l’arrivée en pirogues de près de 32000 nationaux subsahariens sur l’archipel espagnol, l’Espagne manifeste un subit intérêt pour l’Afrique, jusqu’ici mal connue [24]. Elle déploie ainsi un dispositif sécuritaire (missions européennes FRONTEX [25]) et diplomatique (création d’ambassades dans les principaux pays « émetteurs de flux migratoires » -Mali, Sénégal, Gambie, Niger..) sans précédent.

Ce dispositif est contenu dans un « Plan Afrique » [26] 2006-2008 (renouvelé pour 2009-2012), certes présenté comme un Plan solidaire pour le développement de l’Afrique, mais qui est en réalité destiné à favoriser les intérêts économiques et commerciaux espagnols sur le continent africain, ainsi que ses objectifs de sécurité et de contrôle des flux migratoires.

En 2008, selon les estimations de l’APDHA [27], au moins 581 personnes recensées ont trouvé la mort sur la route maritime (Atlantique, Méditerranée) menant à l’Espagne, le chiffre effectif étant estimé à près de 2900 personnes.

Accords de réadmission

Depuis le 9 octobre 2006, les accords de « deuxième génération » (appelés aussi « Accords de coopération en matière d’immigration ») combinant promotion de l’immigration circulaire de travail, renforcement du contrôle des frontières et clause de réadmission des nationaux en situation irrégulière (issus ou ayant transité par ces territoires), ont commencé a remplacer les « Accords de réadmission » ou « accords en matière d’immigration » antérieurs (notamment ceux de la fin de la législature Aznar en 2003).

Des accords de ce type ont été signés notamment avec l’Algérie, le Maroc, la Mauritanie, le Sénégal, la Guinée Bissau, la Guinée Equatoriale, le Mali, le Cap Vert, le Ghana, la Gambie [28]....

Brigitte Espuche - 2009