Allemagne

Généralités

Cela a pris du temps aux Allemands avant de reconnaître que leur pays était bel et bien un pays d’immigration. Beaucoup de migrants sont venus de Turquie après la guerre mais il n’y a pas eu de politique d’intégration ceux-ci étant longtemps considérés comme des travailleurs « invités » (Gastarbeiter), c’est-à-dire qu’ils étaient voués à rentrer chez eux après une certaine période mais la plupart sont restés, les familles les ayant rejoint par la suite. Dans les années 90, l’idée que l’Allemagne est une terre d’immigration fait son chemin [1] . On estime que 6,7 millions d’étrangers habitent en Allemagne, ce qui représente 8,2% de la population [2]. L’Allemagne est un Etat fédéral qui comprend 16 Etats fédéraux (Bundesländer). Le domaine de la migration et des réfugiés est sous la responsabilité des Bundesländer. Il est donc parfois difficile d’avoir un regard d’ensemble sur les législations et les pratiques même s’il existe également des lois nationales qui s’appliquent à tous.

Législation sur les étrangers

La politique d’immigration en Allemagne a significativement changé ces dernières années. Le changement législatif le plus récent fût l’amendement à la Loi sur l’immigration (Zuwanderungsgesetz), qui a pris effet en janvier 2005 et représente une complète révision des lois allemandes sur l’immigration [3] . Le Parlement (Bundestag) a adopté récemment un nouvel amendement entré en vigueur le 28 août 2007, visant à intégrer dans le droit national les directives européennes [4] .

Asile

En 2009, 27 649 personnes ont demandé l’asile en Allemagne, c’est-à-dire un peu plus que l’année précédente mais toujours peu par rapport aux 10 dernières années. L’Allemagne est un des pays européens qui reçoit le plus de demandes d’asile et qui semble, selon les statistiques, plus prompt que la France à délivrer l’asile [5] . Un tiers d’entre elles sont des « cas Dublin » où les autorités tentent de renvoyer la personne dans un autre pays européen par lequel la personne est entrée en Europe ou dans lequel elle a demandé l’asile [6]. La plupart des demandeurs d’asile viennent de l’Irak, de l’Afghanistan (explosion du nombre de demandes), de Turquie, du Kosovo et de l’Iran [7].

Les demandeurs d’asile peuvent déposer une demande auprès des autorités allemandes en charge des Etrangers (Ausländerbehörde) qui sont sous la coupe du Ministère de l’Intérieur. Les services de ces autorités s’occupent de l’exécution pratique du droit des étrangers dans toutes les circonscriptions administratives allemandes. La demande est ensuite transmise au Ministère pour la Migration et les Réfugiés (BAMF) qui est l’autorité en charge de l’asile. Après avoir enregistré leurs demandes, les demandeurs d’asile sont envoyés dans un centre d’accueil selon un système particulier de répartition informatique, appelé EASY. On dénombre vingt centres de ce type sur le territoire allemand. Quand leur demande d’asile est enregistrée par les autorités, on leur fournit une autorisation provisoire de séjour en Allemagne, pendant la durée de traitement de leur demande d’asile. Après 3 mois dans ce centre, ils sont transférés vers une ville de la même région et logés à nouveau dans un centre ou dans le meilleur des cas, dans un appartement. Dans certains cas, les demandeurs d’asile restent dans le même camp plus longtemps, selon la législation du Bundesland [8] . Le BAMF reçoit la demande, décide de la traiter ou non (un tiers des demandes ne sont pas traitées car sont considérées comme des cas Dublin II). Ensuite il reçoit les demandeurs pour un entretien oral, puis décide si le migrant obtient l’asile ou non. Si le BAMF refuse, le demandeur d’asile a la possibilité de faire appel devant la Cour Administrative (Verwaltungsgericht) avec l’aide d’un avocat. C’est assez difficile et compliqué de se faire payer les frais d’avocat par l’Etat. Les personnes doivent avancer l’argent et n’ont de chance que la justice leur rembourse les frais, seulement s’ils gagnent. Les plus démunis ont donc des difficultés à avoir recours à la justice.

Décisions : en 2009 le BAMF a pris 28 816 décisions concernant des demandes d’asile. 1,6% des demandeurs d’asile ont été reconnu réfugiés politiques selon l’art. 16a de la Loi Fondamentale et selon l’asile familial [9] . 26,6% ont reçu le statut de « toléré » (Aussetzung der Abschiebung appelée aussi Duldung) qui est un statut très précaire [10] . Cela signifie qu’ils ont l’obligation de quitter le territoire mais que leur expulsion par la République allemande n’est pas possible, pour des raisons de droit international ou humanitaires. Les autorités peuvent délivrer ce statut d’une période allant d’un jour à 6 mois. La Duldung est un outil de contrôle pour les autorités qui oblige les concernés à rester dans la zone administrative directe (Obligation résidentielle, voir par après). Enfin, selon l’Art 60 Abs. 2/3/5/7 de la même Loi, 5,6% se trouvent sous une interdiction d’expulsion (Abschiebungsverbot) pour plusieurs raisons explicitées dans le texte de Loi : danger de torture, de peine de peine, privation de liberté etc. L’article 60 Abs. 5 renvoie directement aux conventions européennes de protection des droites de l’Homme. Ainsi les trois statuts listés ci-dessus représentent pour l’organisation Pro Asyl le taux de protection total. Il s’élève à 33,8% pour 2009 cela représentant une baisse de 4% par rapport à 2008 (37,7%). La notion de protection totale est cependant discutable quand on sait qu’un statut tel que la Duldung ne protège pas la personne de l’expulsion si la République a surmonté les obstacles (établissement de laissez-passer etc.) qui l’empêchaient de renvoyer.

Autorisation de travail : les demandeurs d’asile n’ont pas le droit de travailler en Allemagne pendant la première année. Après cette période, cela dépend de leur statut. Pour la plupart des personnes au statut de „toléré“ (Duldung), l’interdiction de travail prévaut. Dans certains cas, il est possible de travailler à des postes qui ne sont ni occupés par les citoyens européens, ni par des étrangers ayant un meilleur titre de séjour leur donnant plus de droits.

Détention

Les types d’hébergements/de centres de rétention sont différents d’une région à l’autre car ce sont les régions, parfois mêmes les communes qui sont responsables de l’hébergement/ de la rétention des demandeurs d’asile et étrangers. Les Bundesländer s’éloignent progressivement d’un système d’hébergement décentralisé individualisé et s’orientent vers la mise en place des centres collectifs plus grands, ayant des fonctions multiples (accueil, hébergement, détention, préparation de l’éloignement) et rassemblant des étrangers ayant des statuts administratifs variés (demandeurs d’asiles, étrangers en situation irrégulière, en instance d’éloignement) [11].

Centres fermés : les centres de rétention pour étrangers en instance d’éloignement et demandeurs d’asile déboutés peuvent être au sein d’établissements pénitentiaires (comme à Hambourg) mais également des établissements dédiés uniquement à la détention en vu d’éloignement. A l’intérieur de ces centres, les conditions de détention varient d’un établissement à l’autre mais on retrouve souvent des traits similaires : manque de contact avec l’extérieur, isolation, manque de soutien juridique à l’intérieur. La durée de rétention varie de quelques jours à 18 mois (durée légale maximum en vertu de la législation allemande et désormais européenne). Normalement, il n’est pas possible de garder un étranger en détention plus de 3 mois si l’expulsion est exécutoire pendant ce laps de temps. Après 6 mois de détention, une prolongation n’est possible que si le détenu acte clairement contre son expulsion et le risque qu’il puisse disparaître dans la nature est clairement démontré. En pratique, la grande majorité des personnes y restent moins de 6 mois.

L’accès en rétention pour les acteurs non étatiques est différent selon chaque centre. Ce sont surtout des groupes religieux qui y vont par l’intermédiaire de prêtres, pasteurs, imams qui font office d’objecteurs de conscience. La garantie d’un accès pour les organisations non étatiques et indépendantes n’est pas inscrite dans la loi. L’accès à une assistance juridique est également très faible puisque les personnes n’obtiennent pas un avocat automatiquement si elles n’ont pas les moyens de s’en procurer un. Dans certains centres comme à Hambourg, les détenus ont la possibilité de faire la demande d’une assistance juridique mais celle-ci est sporadique et mise en place par les autorités. Un trait important de la législation allemande concernant la rétention et l’expulsion est la prise en charge financière de celles-ci par l’étranger [12]. Ainsi les autorités peuvent se saisir de l’argent que possède la personne afin de payer les frais de rétention puis d’expulsion. Si la personne n’est pas en mesure de payer, elle est susceptible de garder un blocage de plusieurs années à une nouvelle entrée en Allemagne.

Zone d’attente : Francfort/Main est le seul aéroport qui comprend un département d’accueil à l’intérieur de l’aéroport, une zone d’attente pendant que les conditions d’entrée sur le territoire sont examinées. Cela ressemble selon les observateurs locaux plus à un centre de rétention qu’à un centre d’accueil. Dans les autres aéroports, les étrangers interpellés sont redirigés vers des bureaux des autorités des étrangers (à deux pas de l’aéroport le plus souvent). Dans plusieurs aéroports (Francfort/Main, Hambourg et Düsseldorf) ont été mis en place des forums d’observations des expulsions où des personnes contrôlent les conditions d’expulsions des étrangers.

Centres ouverts

Les centres ouverts sont les centres d’accueil de demandeurs d’asile. Certains sont très grands (jusqu’à 500/600 personnes) tandis que d’autres sont plus petits et individualisés [13] . Beaucoup de ces centres présentent des conditions d’accueil mauvaises, tant au niveau matériel qu’au niveau du soutien juridique et de l’accompagnement social. Un trait récurrent de ces centres est leur isolation géographique qui mène à un fort isolement social des demandeurs d’asile. Dans certains cas, le CADA est en même temps un centre pour demandeurs d’asile déboutés.

Residenzpflicht – Obligation résidentielle

Spécificité allemande : Obligation de rester dans l’environnement administratif immédiat du centre ou de l’hébergement sous peine d’amendes financières et de pénalités juridiques. Ceci est contraire aux dispositions de la Directive Européenne Accueil [14].

Personnes vulnérables

Les mineurs de moins de 16 ans sont directement orientés vers des centres d’accueil pour mineurs où ils sont mis en contact avec un tuteur ou une tutrice. Ils préparent alors leur demande d’asile selon une procédure où ils doivent expliquer leurs raisons, s’ils ont des parents quelque part et leurs perspectives en Allemagne. La situation des 16-17 ans reste cependant floue puisque beaucoup sont considérés comme adultes et ne bénéficient d’aucune protection spécifique. Il faut souligner que le traitement des mineurs reste cependant différent selon le Bundesland où ils font leur demande d’asile. A partir de 16 ans, les personnes peuvent déposer une demande d’asile sans avoir besoin d’un tuteur. Beaucoup (pas seulement les 16-18 ans mais aussi de plus jeunes) sont également « vieillis » par les autorités pour qu’ils soient traités comme les autres et envoyés dans les centres d’accueil généraux. Cela va du refus de traduire des actes de naissance au passage à l’hôpital pour une détermination de l’âge (observation rapide, radiologie, observation du sexe etc.) En ce qui concerne la détention on estime qu’entre 2005 et 2007, 377 mineurs isolés ont été détenus. Le problème a été souligné par le rapport commandé par le Parlement Européen en 2007 ; pour les personnes vulnérables, il y a un réel manque de soins et à d’une protection adéquate [15].

Accords de réadmission

L’Allemagne a passé des accords de réadmission bilatéraux avec plus de 30 pays européens et extra-européens. La République fédérale a passé des accords avec de nombreux pays d’Europe et l’Est et du Sud-est comme l’Albanie (2003), l’Arménie (2008), la Roumanie (1992 et 1999), la Serbie et le Monténégro (2003), la Macédoine (2004), la Slovaquie (2003) et enfin un accord très controversé, celui du Kosovo (Mars 2010) permettant à l’Allemagne de renvoyer facilement de nombreux Roms, dont beaucoup ont demandé l’asile. Des accords ont également été signés avec des pays asiatiques et africains : l’Algérie (2006), Hong-Kong (2001), le Maroc (1998), la Corée du Sud (2005), le Vietnam (1995) et enfin la Syrie (2009) [16]
Les accords passés ces dernières années (comme celui de la Syrie et du Kosovo) contiennent une clause qui permet à l’Allemagne non seulement de renvoyer des ressortissants des pays concernés, mais aussi des ressortissants de pays tiers et des apatrides, comme c’est le cas des accords que signe l’Union Européenne avec des pays extérieurs.

Externalisation et surveillance des frontières

L’Allemagne participe activement aux activités de FRONTEX en envoyant de nombreux gardes frontières dans toute l’Europe. Ces gardes sont présents aux activités de l’agence aux frontières maritimes et terrestres ainsi qu’en ce qui concerne l’organisation d’expulsions collectives. Sur le site du ministère de l’intérieur on peut lire : « Dans le futur, l’Allemagne participera activement au développement de Frontex et continuera à soutenir l’agence dans le cadre des opérations communes prévues en mettant à sa disposition des ressources et des experts de la police fédérale. » [17] Dans le cadre des unités RABIT déployées par l’agence Frontex à la frontière gréco-turque, l’Allemagne a mis à disposition plus de 40 de ses gardes frontières. Au-delà du personnel, l’Allemagne met également à disposition de Frontex des hélicoptères. Frontex prend part à des expulsions collectives au départ d’aéroports européens depuis 2004. Au départ d’Hambourg, plus de 7 vols similaires ont eu lieu avec pour destinations des pays africains (Togo, Ghana, Nigeria, Guinée, Cameroun…).

Etat des mobilisations

En Allemagne, de nombreux groupes sont actifs dans la défense des droits des migrants et dans la dénonciation des politiques migratoires nationales et européennes. Cela va des organisations religieuses ou groupes anarchistes en passant par différentes mouvances politiques. Les groupes antiracistes et antifascistes sont particulièrement mobilisés sur ces thèmes. La mobilisation est différente selon les enjeux en cours dans le Bundesland. Dans les régions de l’Est (en majorité mais pas seulement) des groupes néonazis s’organisent et représentent un réel danger pour les migrants vivant dans ces endroits. Certains de leurs représentants ont même des sièges dans les parlements locaux. Les groupes antifascistes et antiracistes tentent par divers actions de faire entendre leur voix plus fort.
Au niveau fédéral, on trouve de nombreux réseaux travaillant sur un large panel de thèmes touchant aux droits des migrants et réfugiés. Les Conseils des Réfugiés (Flüchtlingsräte) sont représentés dans chaque région et travaillent en lien avec l’organisation nationale Pro Asyl. Ils font tout un travail de sensibilisation de l’opinion publique et de mise à disposition de l’information sur les thèmes de la défense des droits des étrangers, la migration et l’asile. Certains se consacrent plus au travail de plaidoyer en tentant un contact régulier avec la sphère politique locale, tandis que d’autres s’investissent également dans l’assistance juridique aux migrants et réfugiés. Ils se retrouvent plusieurs fois par an pour échanger sur leurs pratiques et prendre des positions communes, lancer des campagnes nationales avec l’appui de Pro Asyl.

Au niveau de la rétention, on trouve également des acteurs très différents. Cela va des groupes religieux (avec des pasteurs se rendant plusieurs fois par semaine en rétention) aux groupes politiques se regroupant devant les grilles du centre pour manifester. Une fois par an, les acteurs soucieux de s’organiser politiquement contre la rétention se retrouvent pour discuter et sont en lien régulier.
Enfin, des groupes allemands sont engagés dans des réseaux européens et internationaux comme le réseau issu du mouvement no border, appelé Welcome to Europe (w2eu) ou le réseau Afrique-Europe-Interact (AEI) nouvellement crée qui a organisé une caravane Bamako-Dakar à l’occasion du FSM de Dakar. En décembre 2010 a eu lieu une conférence nationale à Francfort visant à regrouper tous les intéressés et concernés souhaitant se mobiliser sur les thèmes des droits des étrangers. Plus de 300 personnes ont assisté aux workshops et aux activités et ont montré leur volonté d’une mise en réseau nationale approfondie. Une nouvelle conférence nationale aura lieu en hiver 2011. La conférence de Francfort aura mené, entre autres, à une journée de mobilisation décentralisée dans tout le pays afin de protester contre la multiplication des camps et les conditions de vie des réfugiés ainsi que les lois racistes en place en Allemagne. Sous le slogan « ABOLISH discriminatory laws against refugees ! », de nombreuses actions sont organisés dans plusieurs villes allemandes le 22 Mars 2010 [18].

Rapports / Biblio

Rapport du Jesuit Refugee Service-Europe, Becoming vulnerable in detention, Juin 2010. Voir le chapitre sur l’Allemagne p. 186.

Rapport STEPS demandé par le Parlement Européen sur les conditions des ressortissants de pays tiers retenus dans des centres (camps de détention, centres ouverts ainsi que des zones de transit), avec une attention particulière portée aux services et moyens en faveur des personnes aux besoins spécifiques au sein des 25 Etats Membres de l’Union Européenne, Décembre 2007. Sur la situation en Allemagne voir p. 56.

Pro Asyl - Daten und Fakten zur Abschiebungshaft in Deutschland – Eine aktuelle Übersicht (August 2010). Données et faits sur la rétention en Allemagne – Un aperçu actuel (Août 2010)

Conseils des Réfugiés d’Allemagne et Pro Asyl, Mis à l’écart : sur l’hébergement des réfugiés en Allemagne, 2011

Conseils des Réfugiés d’Allemagne et Pro Asyl, Carte des camps, 2011 http://www.proasyl.de/de/themen/lagerkarte/

Marine de Haas-avril 2011

En pièce jointe, une fiche pays Allemagne plus fournie en français


Documents

Allemagne-fiche-L

(PDF – 212.1 ko)