Les camps d’étrangers, dispositif clef de la politique d’immigration et d’asile de l’Union européenne

Paru dans « La mise à l’écart de l’étranger, centres fermés et expulsions », coordonné par P-A Perrouty, éd. Labor, 2004.
Une version courte de ce chapitre, depuis largement complétée et actualisée, est parue dans la revue Mouvements, n° 30, nov-déc. 2003, sous le titre Les camps d’étrangers, outils de la politique migratoire de l’Europe

Claire Rodier est juriste au GISTI - groupe d’information et de soutien des immigrés, Paris

Réunis à Thessalonique pour un Conseil européen consacré à la politique commune d’asile et d’immigration, les quinze Etats membres (avant élargissement) de l’Union européenne ont rejeté au mois de juin 2003 le projet, qui leur était proposé par le premier ministre britannique Tony Blair, de créer hors des frontières de l’Union des « centres de transit » pour y envoyer des demandeurs d’asile en instance. Provisoirement écartée - pour combien de temps ?
 , la perspective de mettre dans des camps les candidats à l’asile en Europe ne devait pourtant pas être abandonnée, et reste - on va y revenir - d’une menaçante actualité.

L’idée n’est au demeurant pas nouvelle : dès 1986, le gouvernement danois proposait un système de gestion des demandes d’asile dans des centres de traitement régionaux, administrés par les Nations Unies, dans lesquels auraient été systématiquement placés les requérants d’asile ayant illégalement franchi la frontière. Quelques années plus tard, les Pays-Bas inscrivaient à l’agenda de la conférence intergouvernementale de l’UE ouverte en 1994 un projet de centres d’accueil et de traitement pour demandeurs d’asile, situés dans les régions d’origine, à proximité des pays de départ [1]. Pratiquée depuis longtemps ailleurs qu’en Europe, la méthode n’est pas non plus originale. En Australie la Pacific solution consiste à interner les demandeurs dans des camps installés, sous autorité australienne, sur le territoire de micro-Etats voisins [2]. Quant aux Etats Unis, c’est sur la base navale américaine de Guantanamo, ou à bord d’un bâtiment de la Marine installé à proximité des côtes jamaïcaines qu’ils ont, entre 1991 et 1995, retenu des boat people haïtiens interceptés en mer pour soumettre leur demande d’asile à un pré-examen, avant d’éventuellement les admettre sur terre américaine ou, plus souvent, de les refouler [3]. Surtout, la proposition anglaise de délocaliser l’instruction des demandes d’asile en envoyant les requérants dans des camps s’inscrit dans un contexte où l’enfermement des étrangers tend à se généraliser dans l’Union européenne et à ses portes. Au point qu’il faudrait désormais, pour traduire la réalité, ajouter sur les cartes illustrant les études sur la place de l’immigration dans le continent des taches de plus en plus nombreuses pour figurer les camps en tout genre dans lesquels l’Europe enferme ceux qu’elle ne veut pas voir. A tenter de prendre la mesure du phénomène [4], on s’aperçoit en effet que, un peu partout, des centaines de milliers de personnes paient de leur liberté d’aller et venir le prix de la construction d’une Europe sécuritaire.

Au moment où, en s’élargissant à vingt-cinq, l’Union européenne fait entrer soixante-quinze millions d’élus dans le club de ceux qu’elle reconnaît comme les siens, la mise en camps des parias que sont redevenus, au début de XXIème siècle, les migrants et les réfugiés, est de fait en train, sans qu’il y soit jamais fait officiellement allusion, de prendre une place décisive dans sa gestion des questions d’immigration et d’asile. Pour en rendre compte, on se propose dans un premier temps de dresser une typologie des lieux de cantonnement d’étrangers et de leurs caractéristiques communes (I). Ensuite, par une analyse des travaux menés par l’Union européenne depuis la signature du traité d’Amsterdam (1997), on cherchera à identifier les ressorts sur lesquels s’appuie le discours officiel pour en justifier l’existence et le développement (II), puis à démontrer comment les camps d’étrangers s’intègrent dans un ensemble de mesures qui, sous l’appellation de « politique commune d’asile et d’immigration  », tend vers l’« externalisation » du contrôle de ses frontières et l’éloigne de plus en plus des principes qu’elle prétend défendre (III).

I Une tentative de typologie

La palette des camps pour étrangers produits par les sociétés développées est large. Il peut s’agir de centres ouverts ou fermés, publics ou privés, légaux ou informels, conçus pour accueillir des demandeurs d’asile, des sans-papiers, des étrangers en passe d’expulsion ou de refoulement, ou en attente de la décision qui les autorisera ou non à franchir une frontière. Le régime en vigueur dans ces lieux, la durée moyenne de maintien, le statut des étrangers qui y sont placés, les dispositifs spécifiques éventuellement prévus (pour les mineurs, pour les familles) sont variables. Ils diffèrent selon qu’on parle des camps-frontières situés à proximité des aéroports et des ports comme les zones d’attente françaises ou certains Centri di permanenza temporanea e assistenza italiens, des detention centers britanniques ou des Centros de Internamento Extranjeros espagnols, véritables prisons pour étrangers, des Ausreizencentrum allemands où les indésirables sont « incités  » à partir volontairement, des centres fermés de Belgique, ou encore des centres et locaux de rétention français où ils attendent d’être expulsés. Il s’agit également des camps-sas dans lesquels échouent - parfois au sens propre - les migrants tentant de gagner l’Europe par l’est ou le sud : une vingtaine dans des îles grecques, cinq ou six à Malte, d’autres encore aux Canaries, en Sicile, en Hongrie, en Slovénie... Encore n’a-t-on évoqué ici que des camps situés dans l’Union européenne. Car le spectre peut être enrichi si l’on prend en compte les zones entonnoirs où sont retenus, sur la route de l’exil, ceux que l’Europe aspire ou qui aspirent à l’Europe : celles d’Ukraine, du sud de l’Algérie, de la Libye, constituent autant de barrages érigés entre l’Eldorado européen et le reste du monde. Il faudrait aussi parler de Ceuta et Melilla, ces deux villes espagnoles enclavées en territoire marocain, autour desquelles ont été érigées des murailles en acier galvanisé de plus de trois mètres de hauteur, équipées de barbelés, capteurs, caméras, projecteurs, et longées d’un no man’s land de cinq mètres de large.

Sous la diversité des formats, des caractéristiques communes interrogent la légitimité de ces camps. La première tient à leurs occupants : exclusivement étrangers (hors UE), ils ne sont coupables d’aucun autre délit que d’avoir enfreint ou tenté d’enfreindre les règles que les Etats ont posé pour le franchissement de leurs frontières. Et si, souvent, la création d’un camp correspond à la volonté de cacher une réalité dont la visibilité devient gênante - on pense à celui de Sangatte, ouvert dans le nord de la France en 1999 pour abriter des réfugiés jugés envahissants par une partie de la population locale -, la donne est parfois plus complexe. Au-delà du souci de rationalité qui conduit à grouper les étrangers dans un même lieu, le message lancé aux opinions ne doit pas être négligé. Opinions européennes d’une part, parce qu’en évoquant la prison, le camp d’étrangers illégaux alimente dans les esprits l’association étrangers = délinquants, qui à son tour sert à justifier les mesures prises par les autorités en matière de lutte contre l’immigration clandestine, notamment la criminalisation du séjour irrégulier, et plus généralement de durcissement des lois relatives aux étrangers. Opinions des pays d’origine des migrants d’autre part, par le «  signal fort », supposé dissuasif, envoyé par ce biais aux candidats à l’émigration.

Autre trait commun : il paraît impossible d’assurer, dans ces lieux de relégation, le respect des droits fondamentaux. C’est bien sûr le cas dans les camps fermés où la liberté de se mouvoir est entravée. Mais, plus généralement, toutes les situations identifiées révèlent des violations, plus ou moins systématiques, plus ou moins inévitables lorsqu’elles ne sont pas volontaires, de droits fondamentaux : droit d’asile, droit au respect de la vie privée et familiale, droit de ne pas subir des traitements inhumains ou dégradants, ou encore droits spécifiques dus aux mineurs [5]. L’indétermination juridique, souvent associée à l’indétermination temporelle, relève de ce registre, tant font en général défaut un statut clair du camp et des informations sur les modalités, l’encadrement procédural et la durée de la rétention.

Enfin, la disparition de l’individu au profit du groupe constitue une troisième caractéristique du camp. De même qu’on nie la particularité des parcours personnels en parlant des « flux migratoires  », de même on utilise, pour désigner la population du camp, des termes globalisants comme « clandestins », « migrants illégaux », ou encore « réfugiés », selon qu’on se situe dans le registre péjoratif ou compassionnel. Le camp ne connaît pas les personnes, au mieux il les catégorise pour les besoins de la cause administrative : célibataires, femmes, mineurs isolés, déboutés, etc. [6]

Parce qu’il n’y a pas vraiment faute et parce que les individus, dissous dans des groupes, sont privés du « droit d’avoir des droits » selon la formule de Hannah Arendt, l’enfermement des étrangers relève moins d’une volonté de sanctionner une personne coupable d’un délit que d’une sorte de contrat tacite passé entre l’Etat et la société, à laquelle il est présenté comme une garantie de sa sécurité. Là pourrait résider l’explication de cette réinvention des camps comme instruments d’une politique, ici pour le contrôle des déplacements des migrants, dans le prolongement des camps qu’en d’autres temps on a conçu pour isoler, à titre de mesure préventive, des personnes estimées dangereuses pour la sûreté de l’Etat. Aujourd’hui comme alors, cette politique fait appel à des postulats qui, quoique loin d’être vérifiés, sont destinés à convaincre, pour justifier les moyens mobilisés au service de sa mise en oeuvre.

II Les outils de légitimation des camps

1. Etat de guerre contre l’immigration

Le premier de ces postulats s’appuie sur l’évolution de la notion de frontière, dont le modèle traditionnel a été bousculé, au cours du XXème siècle, par une série de facteurs tels que les nouvelles technologies de communication, l’émergence de nouveaux acteurs internationaux ou la mondialisation des échanges économiques [7]. Parce que ce contexte bouleversé a entraîné une plus grande perméabilité et une recomposition des frontières « classiques  », la compensation de ce phénomène, par un renforcement et une sophistication des moyens d’empêcher les personnes de les franchir, est présentée comme une nécessité. L’entrée en vigueur de la convention de Schengen, en 1995, a permis de roder l’argument : pour une de ses dispositions organisant la liberté de circulation par la suppression des contrôles aux frontières entre les Etats signataires, les quelque cent-vingt-cinq autres articles de cette convention mettent en place les dispositifs destinés à pallier le « déficit de sécurité » forcément induit par cette ouverture. Dans la foulée, la surveillance des frontières, avec la lutte contre l’immigration clandestine, est devenue depuis la fin des années quatre-vingt-dix le pivot de la politique commune mise en place par l’UE avec le traité d’Amsterdam (entré en vigueur en 1999) dans les domaines de l’asile et de l’immigration. Le processus s’est accéléré depuis le 11 septembre 2001, date charnière après laquelle le combat contre le terrorisme a été désigné comme objectif prioritaire de l’Union, à l’aune duquel devait être réévalué l’ensemble de la législation relative aux étrangers. Si la question de l’immigration illégale était déjà, dans le discours officiels et dans les esprits, traitée sur le même plan que la grande criminalité et le trafic de stupéfiants, elle est désormais étroitement associée à la menace terroriste. Dans certains pays comme l’Italie, les immigrés, notamment de confession musulmane, en ont directement subi les conséquences [8]. Pour autant, le lien entre les deux n’a jamais été démontré en pratique, et il est plus que probable que si une telle menace pèse sur l’Europe, ses auteurs n’empruntent pas les mêmes canaux que les migrants. Qu’importe ! Un climat de méfiance règne désormais, qui favorise le passage à l’étape suivante.

Car à péril grave il convient d’opposer riposte à la hauteur : de plus en plus, l’immigré est présenté comme l’ennemi, et c’est par conséquent au registre belliqueux qu’il est fait appel, dans le discours comme dans les actes, pour lui régler son compte. Le vice-président du Sénat italien, Roberto Calderoli, élu de la Ligue du Nord, illustre de façon caricaturale l’amalgame immigration/guerre/terrorisme en invoquant, au lendemain de l’exécution par ses ravisseurs d’un soldat italien en Irak, la «  loi du talion » pour réclamer « l’expulsion de 1000 immigrés islamiques pour chaque jour d’emprisonnement supplémentaire des otages en Irak [9] ». Plus concrètement, ce sont en Méditerranée des moyens militaires - patrouilles flottantes mixtes, forces navales et aériennes de l’OTAN [10] - qui sont déployés pour arraisonner les embarcations de clandestins supposés et terroristes potentiels qui tentent la traversée depuis les côtes africaines. En Belgique, c’est par avion militaire qu’en avril 2004 était expulsé un groupe de Guinéens à destination de Conakry. Après la mort par noyade, en juin 2003, de plusieurs dizaines de personnes naufragées entre la Tunisie et l’île de Lampedusa, Umberto Bossi, numéro trois du gouvernement italien, n’a-t-il pas, de son côté, déclaré qu’il entendait « faire tonner le canon » pour empêcher les bateaux acheminant des clandestins d’approcher les rives italiennes [11] ? En France, un projet de loi présenté au conseil des ministres par la ministre de la Défense en avril 2004 permettra aux autorités de prendre des mesures de coercition à l’encontre de navires étrangers en haute mer en cas de « soupçons de trafic de stupéfiants ou de trafic de migrants  ». En écho à ces menaces, la mort des perdants de cette guerre larvée devient banale, sinon normale. On estime ainsi à 4 000 le nombre de personnes qui se sont noyées en tentant de franchir le détroit de Gibraltar pendant de la dernière décennie du XXème siècle [12]. La lecture quotidienne des dépêches se transforme en macabre chronique du coût humain de la sanctuarisation de l’Europe. Pour les seuls six premiers mois de l’année 2003, deux cents Ghanéens auraient, selon les autorités de leur pays, succombé à la fatigue et à la déshydratation au cours de leur traversée du désert libyen sur la route vers l’Europe [13]. En septembre de la même année, vingt-trois Pakistanais ont trouvé la mort en essayant de franchir le fleuve Evros qui sépare la Turquie du nord-est de la Grèce [14]. En octobre, une quinzaine de Somaliens ont été retrouvés errant en pleine mer, entre la Tunisie et la Sicile, avec treize cadavres entassés sur le pont de leur bateau tandis que les autres passagers, au moins soixante-dix personnes, ne sont jamais arrivés et ont probablement péri noyés [15]. A la même période , cinquante personnes sont mortes ou disparues en attendant l’intervention, trop tardive, de la guardia civil espagnole, après que leur barque ait chaviré à moins d’un kilomètre du port de Cadix [16]. Au mois de janvier 2004, vingt-et-un Albanais sont morts de froid dans le détroit d’Orante, en mer Adriatique, alors qu’ils essayaient de gagner l’Italie à bord d’un bateau pneumatique par une mer déchaînée [17]. En février, seize Egyptiens ont connu le même sort non loin de la côte maltaise. Au large des îles Canaries, ce sont trente immigrants subsahariens qui ont disparu au cours des quatre premiers mois de l’année 2004 [18].

Il n’est pas nécessaire de poursuivre cette sinistre énumération pour se convaincre que l’hécatombe, si elle n’est pas délibérément provoquée, est bien le produit de l’offensive menée par les Etats de l’Union européenne contre ceux qu’on désigne à l’opinion comme des envahisseurs. Dans ce climat de guerre soigneusement entretenu, comment l’internement des « ennemis » que s’invente l’Europe en la personne des migrants n’apparaîtrait-il pas comme une réponse logique ?

2. L’abus d’asile

Le traitement de la question de l’asile fournit un postulat complémentaire, sous la forme de deux affirmations étroitement articulées, assénées comme des évidences : la pression de la demande d’asile en Europe serait devenue insupportable, et l’essentiel de cette demande émanerait de « faux » réfugiés qui cherchent à détourner les règles en matière d’immigration. Tenu d’abord par quelques uns, puis par tous les Etats membres [19] de l’UE, ce discours en deux temps, désormais repris à son compte par le Haut Commissariat des Nations Unies pour les Réfugiés (HCR) lui-même [20], a accompagné le processus d’élaboration de la politique commune en matière d’accueil des réfugiés initié au sommet européen de Tampere de 1999. Il en résulte une série de normes européennes dont la vocation semble être de filtrer, par tous moyens, les demandes d’asile pour en écarter le plus grand nombre. Sans remettre ouvertement en cause la convention de Genève de 1951 sur les réfugiés, ces normes concourent à entraver l’accès des procédures aux requérants d’asile et à mettre en place des formules de protection au rabais [21]. Après avoir fixé des règles permettant de procéder à l’examen des requêtes non pas dans le pays où elles sont déposées mais dans celui par la frontière duquel le candidat à l’asile a pénétré sur le territoire européen [22] - au risque de créer un sérieux déséquilibre au détriment des nouveaux adhérents de 2004 qui forment la nouvelle frontière extérieure de l’Union - les Etats membres se sont attachés à inventer des hypothèses dans lesquelles il sera possible d’instruire les demandes d’asile dans le cadre de procédures accélérées, voire de ne pas les examiner du tout en les considérant d’emblée comme irrecevables, au motif qu’elles sont «  manifestement infondées », c’est à dire qu’elles émanent de personnes dont il est décrété à l’avance qu’elles n’ont pas besoin de protection. Au concept de « pays sûr » - pays d’origine dont les ressortissants sont définis comme a priori hors champ de la convention de Genève - sont ainsi venus s’ajouter, dans les discussions autour d’une directive concernant les procédures d’octroi et de retrait du statut de réfugié, ceux de « pays tiers sûrs  », de « pays voisins sûrs », et même de « portion sûre d’un pays ». Au nom de la dissuasion contre les supposés fraudeurs à l’asile, l’Union européenne est tout simplement en train de vider la convention de Genève de son contenu, ou, pour reprendre la formule utilisée par Kofi Annan, secrétaire général de l’Organisation des Nations Unies, d’« annihiler le régime de l’asile » [23]. Au point qu’à l’échéance de cinq ans fixée par le traité d’Amsterdam pour l’adoption du premier volet de la politique commune d’asile, intervenue le 1er mai 2004, le HCR et les principaux réseaux européens d’ONG oeuvrant dans le domaine de l’asile, qui ont longtemps soutenu les initiatives de la Commission européenne dans l’élaboration de cette politique, se sont publiquement déclarés en désaccord avec l’évolution du processus [24].

La réalité ne vient pourtant pas valider les présupposés qui alimentent cette rhétorique : d’une part, l’Europe n’accueille qu’une part infime - autour de 5% - du nombre de réfugiés en quête de protection sur la planète. D’autre part, nombre d’entreeux venant de pays en guerre ou très déstabilisés, rien ne permet de décider a priori qu’ils sont fraudeurs. Mais, là encore, le discours prend le pas sur les faits, et sert à faire accepter par les opinions occidentales le traitement aujourd’hui réservé aux demandeurs d’asile. Dans bien des cas, ceux-ci sont en effet contraints, dans les pays où ils sont parvenus à déposer leur requête, de survivre sans toit fixe, sans droit de travailler, avec une assistance matérielle réduite au minimum en attendant qu’on décide de leur sort. On ne s’étonnera pas, dans ces conditions, qu’ait pu naître et prospérer ça et là l’idée d’assigner à résidence dans un centre ad hoc ceux qu’on a transformés en indésirables afin de faciliter la gestion de leurs déplacements - et le moment venu de leur éloignement. Dirigeant de la droite populiste en Suisse, Christophe Blöcher promettait ainsi, avant d’entrer au gouvernement comme ministre de l’Intérieur, de créer « des camps d’accueil pour traiter les demandes [d’asile] de la façon la plus centralisée et la plus efficace possible [25] ». L’internement des demandeurs d’asile a aussi pour objet, on l’a vu, de soustraire la présence gênante de ces importuns à la vue du public. Malte, petit pays de 350 000 habitants, nouvel adhérent de l’Union européenne en 2004, présente à cet égard un caractère d’exemplarité : depuis la fin des années quatre-vingt-dix, les côtes maltaises ont vu échouer par hasard, par erreur ou à la suite de sauvetages en mer de plus en plus de migrants et demandeurs d’asile en route pour l’Europe via l’Italie toute proche. Tous ces étrangers sans exception, qu’ils sollicitent ou non protection des autorités, sont dès leur arrivée placés dans des centres fermés où ils attendent pendant plusieurs mois, voire plusieurs années, qu’il soit statué sur leur sort. Interpellé à plusieurs reprises sur cette situation, le ministre de l’Intérieur maltais s’est contenté d’expliquer que le choix d’enfermer les « migrants illégaux » s’imposait, car s’ils étaient laissés à la rue ils risqueraient de « créer plus de problèmes, non seulement pour Malte, mais aussi pour les pays voisins » [26].

Le HCR lui-même, dont on aurait pu attendre les plus vives critiques contre tout système qui, en contradiction avec sa doctrine, aboutit à la détention des demandeurs d’asile, s’est engagé sur cette voie dangereuse. Soucieux de maintenir l’équilibre d’un système d’asile harmonisé en Europe dans le contexte de l’élargissement à vingt-cinq, il proposait aux Etats membres de l’UE, début 2004, l’établissement de « centres de réception européens » pour rassembler certaines catégories de demandeurs d’asile, parmi lesquels «  ceux dont la demande de statut de réfugié est, du fait de leur nationalité d’origine, habituellement rejetée » [27]. Une autre façon de se servir du concept de « pays sûr » que le HCR dénonce par ailleurs. De tels centres, outre qu’ils faciliteraient le traitement des demandes, s’articulerait, selon le HCR, avec « un système collectif de renvoi rapide des personnes, parmi les demandeurs d’asile, dont on établit qu’elles ne sont pas des réfugiés et qu’elles n’ont besoin d’aucune autre forme de protection internationale » [28]. Du « système collectif de renvoi rapide » préconisé par le HCR aux charters européens pour l’expulsion des déboutés et des sans-papiers, il n’y a qu’un pas, franchi quelques mois plus tard par les ministres de l’Intérieur des Quinze qui, sur proposition italienne, adoptaient une décision relative à l’organisation de « vols conjoints » pour le renvoi, depuis deux ou plusieurs Etats membres, d’étrangers ayant fait l’objet d’une mesure d’éloignement [29].

III Les camps d’étrangers, symptômes d’une politique d’externalisation du contrôle des frontières de l’UE

De la victime qu’il était encore jusqu’au début des années quatre-vingt, on a ainsi fait glisser le candidat réfugié vers le statut de gêneur dont les Etats doivent se débarrasser. Il y rejoint l’immigré - potentiellement « clandestin » ! -, aujourd’hui le plus souvent perçu comme une menace qu’il importe de contenir. Telle est bien la tonalité qui se dégage des déclarations officielles et des programmes mis en oeuvre pour la réalisation de la politique européenne d’immigration et d’asile. Le projet britannique de transit processing centers, présenté par Tony Blair à ses partenaires des Quinze en 2003 - on y a fait allusion plus haut - symbolise cette approche. Rappelons qu’il visait à mettre en place des camps off-shore pour y enfermer les demandeurs d’asile en attendant le traitement de leur requête [30]. Le projet n’était pas assez abouti pour être retenu en juin 2003, au sommet de Thessalonique, car il soulevait des problèmes d’ordre technique, financier et diplomatique non négligeables. Mais il n’a pas été totalement désavoué, et n’a pas tardé à refaire surface sous une autre forme : quelques mois plus tard, on apprenait que le gouvernement du Royaume-Uni menait des discussions avec les autorités de Tanzanie pour négocier, moyennant une augmentation de l’aide au développement, l’accueil par ce pays, dans des camps, de Somaliens déboutés de leur demande d’asile au Royaume-Uni [31]. De leur côté, les autorités danoises rendaient public, à l’automne 2003, un projet visant à faire accueillir des demandeurs d’asile, notamment somaliens, par des pays d’Afrique de l’Est [32]. Dans les trois cas, une constante : il s’agit d’exporter, au-delà des frontières de l’Union européenne, la responsabilité qui incombe aux Etats membres concernés de gérer les implications de leurs engagements internationaux - ici en matière de protection des réfugiés - et les conséquences de leur politique migratoire. Les camps d’étrangers, s’ils sont un symptôme et un signe visible de cette tendance, ne la résument cependant pas.

1. Des accords de réadmission aux « procédures d’entrée protégée »

L’« externalisation » du contrôle de ses frontières par l’Union européenne est en effet un des axes de la politique mise en place depuis le début des années quatre-vingt-dix. La première guerre du Golfe, puis la crise des Balkans en ont à cette époque été le thé‚tre lorsque, plutôt que d’accueillir les victimes de ces conflits, les Etats d’Europe occidentale ont préféré encourager les populations à demeurer, en qualité de « personnes déplacées  », dans des camps situés à proximité des zones de trouble. Le prétexte invoqué était qu’il fallait privilégier le retour rapide de ces populations en les maintenant à proximité de leur terre d’origine plutôt que de les en éloigner [33]. Prétexte que le HCR, sous la pression des gouvernements, a accepté de faire sien, en organisant en 1991 l’accueil de réfugiés irakiens près des lieux des combats, et plus tard de Kosovars dans des camps en Albanie et en Macédoine.

Mais cette orientation repose principalement sur les relations entretenues par l’UE avec les Etats tiers. Il est ainsi notoire qu’en perspective de l’élargissement de 2004, un des critères d’adhésion à l’Union résidait, pour les Etats candidats, dans leur capacité à surveiller leurs propres frontières contre les flux d’immigration non désirés susceptibles de poursuivre leur route vers l’Europe [34]. Pour les y inciter, elle s’est engagée dans la négociation d’accords de réadmission qui obligent les pays signataires à « reprendre » leurs propres ressortissants ou des immigrés d’autres nationalités dans le cas où ceux-ci seraient trouvés en situation irrégulière sur le territoire d’un des Etats membres après avoir transité par leur sol. Et qui, pour éviter ces retours, les conduisent à interdire aux migrants le passage de leurs propres frontières. De nombreux accords de ce type ont ainsi été passés entre les Etats signataires de la convention de Schengen à partir de 1990 avec les PECOs (pays d’Europe centrale et orientale), dans le but de cerner l’espace Schengen d’un « cordon sanitaire  » contre les flux migratoires. Le premier du genre, qui concernait la Pologne - devenue depuis membre de l’UE - , s’est soldé en échange par la suppression des visas de tourisme pour les ressortissants de ce pays, puis par la signature d’un accord d’association économique avec l’Union européenne [35]. L’UE a généralisé le système en prévoyant, dans le cadre de l’accord de coopération qui régit ses relations avec les pays de la zone ACP (Afrique-Caraïbes-Pacifique), une clause générale de réadmission des illégaux [36].

La première réflexion théorique de l’Union sur l’externalisation de la politique migratoire semble être fournie, en 1998, par l’Autriche qui en assurait alors la présidence, dans un « document stratégique sur la politique de l’Union européenne en matière d’immigration et d’asile [37] ». A partir du constat selon lequel la demande d’asile et la pression migratoire sont le fruit de « facteurs tels que les persécutions inter-ethniques suivies d’exode, des mouvements extérieurs à l’appareil étatique, ainsi que dans la pauvreté et la précarité des conditions de subsistance sévissant dans les régions d’origine  », le programme autrichien s’articulait autour d’un système de cercles concentriques dont l’espace Schengen était le coeur. Juste après venaient les PECOs, dont on attendait qu’ils s’alignent sur les normes de Schengen s’ils voulaient adhérer à l’Union. Le cercle suivant était composé des pays de l’ex-URSS, de la Turquie et du Maghreb, à l’égard desquels l’intensification des aides au développement était subordonnée à leur capacité à contrôler les transits de migrants par leur territoire. La stratégie à mener à l’égard du dernier cercle (Moyen-Orient, Chine, Afrique noire) était la « réduction des forces centrifuges ».

Si le document stratégique autrichien, qui préconisait aussi l’abandon de la convention de Genève jugée obsolète, a été rejeté par le Conseil de l’Union, la philosophie qu’il véhicule a largement imprégné la politique menée par la suite. Lors du sommet européen de Tampere consacré, en octobre 1999, aux questions d’asile et d’immigration, l’attachement indéfectible des chefs d’Etat et de gouvernement était rappelé à l’envi. Mais y étaient également présentés les résultats des travaux du Groupe de haut niveau asile-migrations, qui avait un an plus tôt reçu mandat pour élaborer des plans d’action sur quelques pays « gros pourvoyeurs » de migrants [38]. L’objectif affiché de ces plans d’action était de prévenir les causes de départ par le développement économique de ces pays et l’amélioration de la situation des droits de l’homme. Cependant, outre le fait qu’aucun financement à la hauteur de ces ambitions n’était prévu, quelques unes des conclusions du Groupe de haut niveau trahissent le projet : il y était dit par exemple que l’arrivée en Europe de réfugiés afghans (l’Afghanistan était alors sous contrôle des talibans) pouvait être évitée s’ils demeuraient dans des pays proches du leur, comme le Pakistan, l’Iran et les républiques d’Asie centrale, au lieu de ne faire que les traverser. Ou encore que les réfugiés irakiens (fuyant à l’époque le régime de Saddam Hussein) devaient pouvoir trouver protection en Turquie, plutôt que de demander l’asile dans les pays de l’Union. C’est bien la logique d’externalisation qui se profilait alors, dans un souci non dissimulé de retenir à la source - ou le plus près possible de la source - les personnes en quête d’une terre d’accueil.

Depuis lors, tout en élaborant, pour construire la politique commune d’asile et d’immigration décidée à Amsterdam, des normes qui encadrent le statut des étrangers admis à séjourner en Europe, l’Union européenne s’emploie à en limiter le bénéfice à ceux qu’elle choisit, souvent pour des raisons économiques. Car loin d’être toujours la « forteresse » parfois décrite, l’Europe sait en effet ouvrir ses portes à l’immigration de travail lorsque le besoin s’en fait ressentir - mais seulement à cette condition et dans les limites fixées de fait par les employeurs, comme le suggère une proposition, discutée au mois de septembre 2003 par le Conseil de l’UE, d’organiser au niveau communautaire l’admission de main-d’oeuvre étrangère sur la base de quotas [39]. Pour les autres, la stratégie consiste à leur rendre de plus en plus difficile le franchissement légal des frontières, notamment en repoussant celles-ci bien au-delà de leur matérialisation physique. C’est le cas en matière d’asile : dans une communication de 2003 [40], la Commission européenne préconise la « consolidation de l’offre de protection dans la région d’origine » (des potentiels réfugiés) avec un « traitement des demandes de protection au plus près des besoins », autrement dit la mise en place de dispositifs dissuasifs, faisant appel à la « coopération » d’Etats tiers à qui il est demandé de les retenir, pour empêcher les candidats réfugiés de gagner l’Europe. Les camps de Tony Blair ne sont pas loin ! Elle propose également des « procédures d’entrée protégée », c’est-à-dire la possibilité pour des demandeurs d’asile d’obtenir, dans les représentations consulaires des Etats membres, des « visas-asile » leur permettant d’entrer également dans l’UE pour y demander protection contre les persécutions dont ils font l’objet. L’avantage de la mise en place d’une telle « filière vertueuse » serait, selon la Commission, de tarir les flux illégaux de demandeurs d’asile qui utilisent les services des trafiquants et des passeurs. On peut toutefois douter de l’efficacité de la formule, lorsqu’on connaît le peu d’empressement des autorités diplomatiques occidentales à accueillir de telles demandes. Au printemps 2002, la seule réponse des ambassades de l’Union européenne à Pékin, lorsqu’elles ont été saisies par quelques dizaines de Nord-Coréens qui, fuyant la famine et les persécutions, avaient réussi à pénétrer en Chine, leur demandaient asile, avait été de leur fermer leur porte [41].

2. La coopération économique en échange de l’externalisation

Au-delà de la seule question de l’asile, l’externalisation des mesures de protection des frontières européennes est multiforme. Elle consiste à dépêcher à l’étranger des « officiers de liaison  », contrôleurs d’immigration des Etats membres ayant pour t‚che de former leurs homologues dans les pays tiers à l’est ou au sud de l’Europe, afin qu’ils soient en mesure de mieux protéger, en amont, les frontières de l’UE. Elle passe par la responsabilisation des entreprises de transport « coupables » d’acheminer des étrangers dépourvus de documents de transport ou de voyage, ce qui les oblige à pratiquer des contrôles dans les pays de départ pour éviter d’être pénalisées [42]. Elle s’appuie sur la politique des visas, instruments privilégiés de la « police à distance » de l’Union européenne, qui, malgré l’invisibilité de la ligne qu’ils tracent sur la carte du monde, n’en mettent pas moins en valeur la « nouvelle bipolarité entre riches et indésirables » [43]. Elle s’inscrit enfin, comme on l’a vu, dans le cadre des relations avec les pays tiers, en les obligeant à coopérer à la lutte de l’UE contre l’immigration clandestine. Lors du sommet européen de Séville, en juin 2002, la présidence espagnole proposait de sanctionner, par la diminution de l’aide au développement, les pays tiers qui refuseraient de collaborer à cet objectif. Si l’initiative a été officiellement rejetée par les chefs d’Etat et de gouvernement, c’est pourtant bien dans une logique de chantage au développement que s’inscrit le programme de financement de l’assistance aux pays tiers à la gestion des migrations proposé par la Commission européenne dans sa communication de décembre 2002 au titre évocateur : « Intégrer les questions liées aux migrations dans la politique extérieure de l’Union [44] ». Un budget de 13 millions d’euros est consacré, dans l’exercice budgétaire 2003 de l’Union, à cet objectif, qui inclut notamment, au volet «  capacités de protection effective dans les pays tiers », l’« analyse des questions juridiques, financières et pratiques que soulèvent (...) les centres de traitement de transit des pays tiers  » (destinés, on le suppose, à accueillir des demandeurs d’asile), en vue de « faire reculer les mouvements secondaires vers les Etats membres de l’UE » et de contribuer à la création de capacité de traitement, d’accueil et de protection « y compris en ce qui concerne les personnes renvoyées du territoire de l’UE [45]. » Derrière l’euphémisme, on comprend sans peine que l’Union est prête à investir dans l’installation, hors de ses frontières, de camps pour accueillir les étrangers qu’elle ne veut pas voir arriver sur son sol ou dont elle veut se débarrasser.

L’exemple marocain illustre à merveille cette politique du «  donnant-donnant » [46]. Le plan d’action réalisé en 1999 par le Groupe de haut niveau asile-migrations - le Maroc ayant été choisi pour sa double caractéristique de pays d’émigration et de transit - , ne comporte, sur dix-huit mesures, qu’une seule relative à l’intégration des Marocains légalement installés dans les Etats membres de l’UE, et ne traite quasiment pas du contexte socio-économique de l’émigration. L’essentiel porte sur la prévention de l’immigration clandestine, la signature d’accords de réadmission, l’instauration par le Maroc de visas pour les ressortissants de pays sub-sahariens et l’envoi d’officiers de liaison dans les aéroports. Ce plan sera rejeté par les autorités marocaines. Mais celles-ci plieront toutefois progressivement devant les exigences de l’Union européenne, notamment dans le cadre du programme MEDA, l’instrument financier du partenariat euro-méditerranéen issu de la conférence de Barcelone de 1995, et du « Programme Indicatif National » (PIN Maroc) qui prévoit le financement par l’Union européenne d’un dispositif de contrôle frontalier destiné à lutter contre l’immigration illégale. Une façon de faire du Maroc le « gendarme de l’Europe en Afrique du Nord » [47]. En témoigne l’adoption, en 2003, d’une loi « relative à l’entrée et au séjour des étrangers au Maroc  » dont de nombreuses dispositions constituent un « plagiat  » [48] de la loi dite « Sarkozy  » en cours de discussion à la même époque en France. Cette loi instaure notamment, à l’image de son modèle, des zones d’attente pour enfermer les étrangers pénétrant sans autorisation sur le territoire. Ce qui préfigure le statut de « vaste zone d’attente » de l’UE que certains prédisent comme avenir pour tout le territoire du Maroc. La résistance marocaine cédera aussi à la pression de l’Espagne, en acceptant fin 2003 de conclure un accord bilatéral de réadmission au terme duquel les candidats à l’immigration arrêtés en Espagne doivent être rapatriés au Maroc, y compris si leur nationalité d’origine n’a pas été identifiée. Le premier renvoi des trente occupants d’une patera interpellés à leur arrivée sur l’île de Fuerteventura (Canaries) devait suivre de près cette signature, les autorités marocaines ayant la responsabilité de les réacheminer vers leur Etat de provenance. Compte tenu du nombre de migrants sub-sahariens qui tentent chaque jour la traversée vers l’Europe via le Maroc, on conçoit sans peine comment, pour honorer leurs engagements, celles-ci seront nécessairement amenées à mettre en place des dispositifs d’exception pour gérer ces retours, ce qui fait poser à un commentateur la question suivante : « Des camps de réfugiés verront-ils le jour officiellement le jour au Maroc ?  » [49]. Le cas marocain n’est pas isolé : le même type d’objectifs, avec les mêmes conséquences, est poursuivi par l’Union européenne en direction de la Libye, autre point stratégique des itinéraires migratoires menant en Europe. Les travaux d’approche pour la signature d’accords (déjà conclus avec l’Italie et avec Malte) obligeant la Libye à réadmettre les migrants ayant transité par son sol, et le durcissement en 2003 de sa loi relative aux étrangers constituent ainsi la toile de fond du réchauffement des relations entre ce pays et l’Europe [50].

En finir avec les camps ?

Qu’ils aient pour objectif de contenir les flux de migrants en route vers l’Europe, d’organiser l’expulsion des sans-papiers vers leur pays d’origine, ou de stocker les demandeurs d’asile en instance, les camps d’étrangers constituent un rouage à part entière du système de mise à l’écart, géographique ou symbolique, de ceux que l’Union européenne a désignés comme des ennemis dont il faut se protéger. Ils s’articulent avec la mise en pièces du droit d’asile orchestrée depuisla fin des années quatre-vingt-dix par les Etats membres [51], et matérialisent les progrès d’une approche sécuritaire de la question migratoire au détriment du droit fondamental de circuler [52]. Enjeux des négociations entre l’UE et les pays que celle-ci contraint à relayer le contrôle de ses frontières, les camps traduisent aussi, comme les visas, la relation de domination exercée par les pays industrialisés sur le reste du monde. Souvent destinés à masquer la réalité, les camps d’étrangers sont eux-mêmes la plupart du temps invisibles, même lorsqu’ils sont à nos portes. De même que restent sans linceuls les migrants qu’assassinent tous les jours les frontières de l’Europe, de même des milliers d’étrangers, enfermés sans avoir été jugés ni condamnés, côtoient au quotidien l’indifférence des sociétés occidentales dans les camps de transit, zones d’attente et autres centres fermés qu’elles ont créés pour se débarrasser d’eux. Le seul rappel au respect des droits de l’homme, s’il constitue un minimum, ne suffira pas à enrayer ce processus. Nécessaire, l’humanisation des conditions de vie dans les camps ne saurait non plus être un objectif en soi. Pour ces prisonniers d’une guerre qui ne dit pas son nom, c’est le droit d’exister à part entière qu’il faut revendiquer, dans le cadre d’un rééquilibrage des rapports entre ses protagonistes. Faute de ne plus être en mesure, à terme, de contrôler les conséquences de la politique discriminatoire qu’elle met en place à travers sa gestion des frontières, il est urgent que l’Europe inverse radicalement les orientations qu’elle a prises dans ce domaine.

mai 2004